它一方面是封建会议,主要由国王的直属封臣组成,履行封建会议的职能;另一方面是从盎格鲁-萨克逊政制中保留下来的全国性会议,具有代表王国实体协助国王治理的功能。

个别法律地位，特别是财产与获利利益在此受到的保障不足，例如允许计划执行者得凌驾于微小的环境保护利益[223][224]。对于国际法一般规定的主观权利保护问题，基本法第25条很关键。

[106][106]联邦行政法院对此的做法有批评之处。在英国，获得原告资格的要件为具有足够利益[40][40]。即使起诉条件中有主观权利条款限制，在实质合法性审查上，客观法律判断方式仍有其重要性，而不取决于主观权利被侵害[60][60]。很明显此类非人类主体需要有诉讼代理人的配套制度(特别关于选任代理人及其代理范围)。换句话说:就算国际法主观化原则可被承认，但并非所有人皆能主张，而是要有合理的限制，以使德国法下的利害关系人扩张得以运行。

（二）主观权利保障的系统性决定主观与客观行政诉讼的目标设定之争在联邦共合国初期存在[21][21]。持续数年围绕着权利保护客观形式的引入和扩大而展开的争论，即是这一趋势的明证。即实施依法行政的行政机关享有行政职权，具备行政主体资格。

五、结语实现基层治理现代化、法治化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，作为最为基层的乡镇政府治理构成了国家治理现代化的关键领域，[32]而乡镇政府法治化建设也是打通法治政府建设甚至法治中国建设的最后一公里。在《行政处罚法》修改之后，多由省级人民政府发文。2.行政处罚权下沉乡镇实践暴露出的问题。（1）将行政处罚权下沉包裹在行政执法权下放之中，认为行政执法权下放的性质定位为行政执法权配置或事权配置，但行政执法权下放路径有差异。

但是，在2021年《行政处罚法》修改之前与之后的一些地方行政处罚权下沉实践中，存在将城乡建设自然资源领域的行政处罚权下放的现象，如《福建省人民政府关于赋予乡镇人民政府、街道办事处部分行政处罚权的决定》（闽政文[2022]3号）将自然资源领域的行政处罚权下放乡镇、街道。县级人民政府职能部门与乡镇人民政府就拟下沉的行政处罚权目录清单达成共识，双方签订委托协议书，载明委托的具体事项、权限、期限等内容。

1.行政处罚权下沉的实践变迁。1.三种不同的学理阐释进路。因行政处罚权下沉乡镇采取集中下沉模式，县级人民政府对委托乡镇人民政府行使行政处罚权负有统筹组织、监督之职责，保障行政处罚权下沉乡镇人民政府工作有序，也防止县级人民政府职能部门选择性下沉行政处罚权。（1）行政执法权下放与行政处罚权下沉所对应的下放—承接主体结构不同。

具体来讲，行政执法权从省级—市级—县级—乡级下放中，所涉及的主体结构呈现线性链条，行政执法权的下放—承接主体结构呈现两种组合：一种是下放主体和承接主体均具备行政执法权主体资格的组合，另一种是下放主体具备行政执法权主体资格与承接主体不具备行政执法权主体资格的组合。[24] [德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第515页。综上，《宪法》《地方组织法》关于乡镇人民政府职权的规定，决定了乡镇人民政府不具备按照县级以上人民政府行使行政执法权所对应的行政职能基础和行政组织载体。（2）行政执法权与行政权的区分因与各自的行政组织载体结合，具有更为特殊的组织法意义。

[25] 黄娟：《行政委托内涵之重述》，载《政治与法律》2016年第10期，第139页。加强对乡镇人民政府行使行政处罚权的监督，有助于巩固基层法治建设。

（1）采取政策发文的载体形式推动行政处罚权下沉乡镇实践，发文主体多元，发文名称极其不一致。因此，评估论证应当围绕乡镇人民政府是否满足迫切需要有效承接的条件展开。

与此同时，在不同地方实践中，与行政处罚权下沉相配套的行政职权形态主要包括行政检查权、行政强制权，但也有地方还下放了行政确认权、行政许可权、行政征用权等，如《上海市人民政府关于印发〈上海市街道办事处乡镇人民政府首批行政执法事项目录清单〉的通知》（沪府规[2021]10号）中就包含了下放行政征用权。（一）行政处罚权下沉乡镇的实践图景县级人民政府职能部门在乡镇的派驻机构执法与少量单行法律法规授权乡镇人民政府执法的二元并存格局，无法有效回应乡级政府治理中存在的看得见的管不了，管得了的看不见的异化现象和权责失衡的实践难题。根据《地方组织法》第76条规定，乡镇人民政府并不享有第73条规定的县级以上地方各级人民政府在城乡建设、自然资源领域的行政职权。主要缘由在于：一是，在派驻执法与服务窗口前移方式中，行政处罚权的行使主体依然是县级人民政府职能部门，乡镇人民政府不行使行政处罚权，不发生行政处罚权从一个主体转移到另一个主体的问题，行政处罚权的法律效果归属于县级人民政府职能部门。对行政执法权下放的学理分析，为行政处罚权下沉乡镇的理论研究奠定了基础。[3] 例如，《陕西省人民政府关于向乡镇政府和街道办事处下放部分县级行政执法权的决定》（陕政发[2023]9号）和《山西省人民政府关于向乡镇人民政府和街道办事处下放部分行政执法职权的决定》（晋政发[2022]22号）均规定，除指导目录外，基层管理迫切需要的县级政府部门的行政处罚权，县级政府有关行政执法部门根据工作需要，可依照《行政处罚法》规定，在其法定权限内书面委托乡镇人民政府和街道办事处实施行政处罚。

其二，在第二种阐释进路中，针对行政处罚权下沉乡镇的形式可以是授权，也可以是委托的观点，接下来的问题是：不同下沉形式是否意味着所指向的行政处罚权下沉乡镇的性质定位不同？如果性质定位不同，难道在相同的语境和制度框架下，行政处罚权下沉乡镇的定性不具有唯一性？（2）不同学理阐释的根本分歧在于割裂了行政处罚权下沉乡镇的性质定位与形式选择之间的内在逻辑联系。[18] 《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号）规定全面推进依法行政，必须做到有法必依、执法必严、违法必究。

但是，反过来说，行政执法权下放所形成的复合型内部行政法律关系，不能代替行政处罚权下沉乡镇所形成的单一性内部行政法律关系。行政处罚权下沉，委托乡镇人民政府行使原则上不需要有特别法上的规范依据，可从有关司法解释中得以反证，并在司法实践中得以运用。

[4]（3）行政处罚权下沉事项领域不一，与之配套的具体行政职权形态各异。行政处罚权委托给乡镇人民政府行使，不违反国家垄断行使公权力的原则。

宪法和组织法中关于乡镇人民政府职权的规定亦无法推导出乡镇人民政府具有行使行政处罚权的主体资格。本文认为行政处罚权下沉乡镇人民政府应当定位为一种行政处罚权的合作运行方式，而非行政处罚权的配置，行政处罚权下沉乡镇人民政府应当采取行政委托而非授权方式来完成行政执法权全面下放的整体使命。在这个意义上，行政处罚权下沉乡镇人民政府在本质上是一种行政处罚权的合作运行方式。行政执法权下沉中的联合执法，是县级人民政府职能部门联合开展行政执法，在地域空间上向乡镇管辖区域延伸，不发生行政职权从一个行政主体转向另一个行政主体，也不会产生行政职权的跨层级转移。

[30]县级人民政府职能部门委托乡镇人民政府行使行政处罚权，必须是县级人民政府职能部门自身执掌的行政处罚权。三是，放权主体呈现多元化，既表现为市、县级人民政府职能部门将其承担的部分行政处罚权、行政强制权下放至街道办事处和乡镇人民政府，[2]也包括县级人民政府职能部门向乡镇人民政府、街道办事处下放行政处罚权等行政执法权。

在此前提下，行政处罚权下沉乡镇人民政府，必须考虑乡镇人民政府在依法行政中是以何种主体资格身份出现的。在这一行政委托法律关系中，行政处罚权下沉的委托主体是县级人民政府职能部门，县级人民政府、市级以上人民政府及其职能部门可能是行政执法权下放的主体，但均不是行政处罚权下沉乡镇的委托主体。

行政处罚权下沉乡镇特指依据《行政处罚法》第24条规定，县级人民政府职能部门向乡镇人民政府下放行政处罚权。授权主要是以省级人民政府的行政决定、辅以行政执法职权指导目录来完成行政处罚权下沉乡镇人民政府、街道办事处的改革使命。

唯有如此，才能保障行政处罚权下沉乡镇人民政府在法治轨道顺利推进，提升乡镇人民政府治理效能与治理精度，实现乡镇从治理走向善治。对乡镇人民政府不履行或者拖延行使行政处罚权的，县级人民政府职能部门应当督促履行。享有行政权能，即取得了法律上的权力资格。乡镇人民政府行使行政处罚行为权能，是对传统的行政处罚行政权能与行为权能合一、行政主体与行为主体合一的一种改造，并因贴近行政执法一线，降低了执法信息成本，满足了行政执法效能要求。

故，将行政处罚权下沉与行政执法权下放完全等同，以至于用行政执法权下放的性质定位直接套用于行政处罚权下沉乡镇的性质定位，是缺乏说服力的。进入专题： 行政处罚权 行政处罚法 。

关键词: 行政处罚权下沉。2021年修改的《行政处罚法》规定行政处罚权下沉乡镇，为内含行政处罚权的行政执法权下放改革的法治化开启了新篇章。

[25]2.派驻执法、窗口前移和联合执法，不是行政处罚权下沉乡镇的形式。乡镇人民政府不是行政处罚权行政主体和法律效果归属主体，而仅仅是行政处罚权的行为权能行使主体。